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Chris Patten

Commissaire européen responsable pour les relations extérieures

Une politique étrangère européenne: ambitions et réalités

Institut Français des Relations Internationales (IFRI)

Paris, le 15 juin 2000

Il y a plus de quarante ans, le premier Président de la Commission européenne, Walter Hallstein, avait voulu officialiser les relations de la Commission avec les représentants des pays tiers à Bruxelles. Le Général de Gaulle l'avait vertement remis à sa place, raillant ce pays artificiel jailli du cerveau d'un technocrate. Je suppose que certains - en particulier en Grande Bretagne considéreraient ce discours comme relevant d'une incursion tout aussi insupportable dans ce pays artificiel. Cette réaction n'a absolument rien d'étonnant. La politique étrangère est en effet au c ur de notre conception de la Nation; de plus le rôle de la Commission reste controversé. Quand il s'agit de politique commerciale ou d'agriculture, nous savons où nous en sommes. La Commission agit, plus ou moins, selon la brillante vision de Jean Monnet. Mais que peut donc bien signifier une politique étrangère et de sécurité commune? Les Etats membres devraient-ils, pour la promouvoir, être prêts à réfréner leurs "instincts nationaux"?

Ces questions n'ont jamais reçu de réponse satisfaisante. L'Histoire abonde de tentatives avortées ayant pour but de créer une politique étrangère et de sécurité commune susceptible de représenter davantage que la somme des politiques de ses Etats membres: Plan Pleven, Plan de Gasperi, Plan Fouchet... Avec la coopération politique européenne, en 1970, la créature a tout au moins survécu. Elle s'est même développée, bien que restant toujours malingre. Vingt ans plus tard, en 1989, elle pouvait s'enorgueillir d'un foisonnement impressionnant de comités; elle publiait de grandes déclarations (en général une ou deux semaines après les événements qu'elles auraient pu influencer), mais comme le relevait récemment deux universitaires, "l'organisation s'apparentait à un jeu diplomatique, fournissant du travail à des fonctionnaires mais hors de portée des Parlements ou de la presse, sans parler de l'opinion publique. Elle n'a donc pas été en mesure de promouvoir une réelle convergence des positions nationales".(1)

Depuis, l'Union européenne semble être passée à la vitesse supérieure. Le traité de Maastricht de 1992 a institué la politique étrangère et de sécurité commune. Le traité d'Amsterdam a créé le Haut Représentant, "Monsieur PESC". Le Conseil européen d'Helsinki de décembre dernier a, quant à lui, réalisé la première avancée importante en matière de politique de défense.

Comment s'explique ce nouvel élan? J'avancerai notamment trois éléments:

tout d'abord, le décalage entre, d'une part, le temps et les efforts consacrés à la coopération politique et, d'autre part, la maigreur des résultats était devenu trop flagrant. Au fur et à mesure que l'Union européenne se développait sur d'autres plans - élargissement, avènement du marché unique et naissance de la monnaie unique -, il est devenu de plus en plus manifeste que la politique étrangère restait à la traîne.
en second lieu, la chute du Mur de Berlin a profondément bouleversé le visage de l'Europe. Auparavant, nous savions ce contre quoi nous nous battions; du jour au lendemain, il nous a fallu découvrir ce pour quoi nous nous battrions. Nous avons été confronté au même moment à une instabilité croissante à nos frontières. Les faiblesses européennes ont été rapidement exposées en plein jour: après avoir fièrement déclaré que l'"heure de l'Europe" était enfin arrivée en Bosnie, nous n'avons pu ni mettre fin aux combats ni enclencher de véritables négociations, jusqu'à ce que les Américains décident d'intervenir. La dépendance de l'Europe à l'égard des capacités militaires américaines lors de l'intervention au Kosovo a également participé de cette prise de conscience. Les Etats membres ont reconnu avoir besoin d'une véritable politique étrangère et de sécurité commune.
enfin, nos relations avec les Etats-Unis ont sans doute évoluées. L'engagement des Etats-Unis au côtés de l'Europe depuis la Seconde Guerre Mondiale a été un bonne chose à bien des égards. Cependant cette présence nous a divisée. Certains européens ont fait l'erreur selon moi de mesurer leur dévouement à la cause européenne à l'aune de leur anti-américanisme. D'autres ont reculé devant le projet d'une politique étrangère européenne musclée de peur que celle-ci ne conduise à la rupture des relations transatlantiques. Les tenants de ces deux discours se sont trompés et commencent à s'en apercevoir: l'Europe et les Etats-Unis ont besoin l'un de l'autre. Le danger ne réside pas dans l'isolationnisme américain mais dans un unilatéralisme qui révèle parfois un manque d'intérêt réel pour le reste du monde. L'Europe risque d'encourager une telle attitude si elle n'est pas davantage perçue comme agissant pour son propre compte.

Ces trois éléments ont conduit à la mise en place d'une nouvelle structure pour le développement de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC). Javier Solana, Secrétaire Général du Conseil assume également la fonction de Haut Représentant de la PESC. En tant que Commissaire chargé des Relations Extérieures, je cumule des responsabilités qui étaient auparavant partagées entre plusieurs Commissaires. Je ne souhaite pas ici faire un discours sur les institutions européenne mais j'examinerai très brièvement une question centrale, à savoir le rôle de la Commission dans la structure de la PESC en cours d'élaboration .

A l'occasion des importantes avancées réalisées ces dix dernières années dans le cadre de la PESC, les Etats membres n'ont pas donné à la Commission un droit d'initiative exclusif; ils n'ont pas non plus accepté d'être liés par des décisions prises à la majorité; ils refusent que la l'Europe occupe le terrain et réduise par la même leur marge de liberté. Il est essentiel de comprendre ceci et notamment que la Commission le comprenne. La politique étrangère demeure principalement l'affaire de gouvernements nationaux qui bénéficient d'une légitimité démocratique.

Néanmoins, il est également nécessaire que les Etats membres admettent ce que tous les acteurs qui uvrent actuellement à la PESC ont compris depuis longtemps, à savoir que la seule approche intergouvernementale conduit à la faiblesse et la médiocrité, autrement dit à une politique étrangère européenne du plus petit commun dénominateur. Ceci deviendra de plus en plus évident au fur et à mesure que l'Union intégrera de nouveaux membres. Certains Etats membres pourront atténuer les lacunes de l'approche intergouvernementale en jouant un rôle de premier plan.

Comme l'a déclaré le Président Chirac dans son important discours de politique étrangère le 30 mai, quelques uns constitueront une force d'entraînement afin que l'Europe puisse se doter d'une politique cohérente et ambitieuse. La volonté et l'appel aux valeurs partagées ne sauraient cependant suffire; c'est la raison pour laquelle les Etats membres ont décidé, à Maastricht et à Amsterdam de conjuguer méthodes communautaires et intergouvernementales. Ce n'est que de cette façon qu'ils seront en mesure de parler, sinon d'une seule voix, du moins en étroite coordination.

Le résultat auquel les Etats membres sont parvenus est loin d'être parfait. C'est une chance que Javier Solana et moi-même travaillons extrêmement bien ensemble ; mais la nouvelle architecture institutionnelle ne nous y aide pas beaucoup. La PESC est une création en devenir, qui prendra du temps à se rationaliser. Il importe que les nouvelles structures, procédures et instruments de la PESC - si inadaptés soient ils - tiennent compte de la nécessité d'exploiter au maximum les atouts de la Communauté européenne pour les mettre au service de la politique étrangère européenne. C'est pourquoi le Traité "associe pleinement" la Commission européenne à la PESC. Nous participons pleinement au processus de prise de décisions au sein du Conseil, par l'exercice d'un droit d'initiative partagé. Notre rôle ne doit et ne peut pas être réduit à celui de remplir mécaniquement les espaces blancs d'un tableau créé par d'autres. Il serait absurde de séparer la politique étrangère européenne des institutions qui se sont vu confier la responsabilité de la gestion de la plupart des instruments destinés à sa réalisation: celle des questions liées au commerce extérieur, notamment des sanctions, de l'aide extérieure de la Communauté, ainsi que d'un grand nombre des aspects externes de la justice et des affaires intérieures.

Il faut instaurer un partenariat raisonnable et subtil entre les institutions de l'Union et les États membres. Nous devrions nous engager non dans une guerre de tranchées, mais dans une entreprise commune dont le but est de veiller à ce que la première puissance commerciale du monde fasse également entendre sa voix sur la scène politique internationale.

Permettez-moi de passer de ce hors-d' uvre institutionnel au plat de résistance. Concrètement, qu'essayons-nous de faire ensemble? À quelles réalisations les Etats membres veulent-ils parvenir à partir de ces nouvelles structures qu'ils ont mis en place? Et comment devrions-nous mesurer la réussite de notre entreprise?

L'Union Européenne exerce des responsabilités étendues et son champ d'intérêts s'étend à de nombreux domaines. Dès lors, la PESC présente une dimension globale. Mais dans le même temps, nous devons concentrer nos efforts. L'Europe devrait selon moi se fixer trois grands objectifs:

Le premier d'entre eux consiste à gérer de façon plus efficace nos relations avec nos voisins les plus proches. Les Etats-Unis, par leur confiance sans limite en la technologie, leur statut de super puissance mondiale et leur situation géographique, peuvent envisager des solutions techniques - par exemple la mise en place d'un système de défense nationale antimissile afin de répondre aux menaces auxquelles ils sont confrontés. Quelque soit le jugement que l'on puisse porter sur son bien-fondé et je reste encore à être convaincu, cette approche est révélatrice de l'opinion selon laquelle le monde peut être tenu à distance. Il est intéressant de constater que cette option qui conduit les Etats-Unis à s'en remettre à certains instruments (menaces et actions militaires) relèverait, en Europe, du domaine de compétence des Etats membres. Au contraire, la géographie européenne exclut une telle approche, si tant est que nous y adhérions. Nous ne pouvons assurer notre sécurité qu'en collaborant de façon

constructive avec nos voisins immédiats. Nous utilisons à cet effet des outils comme le commerce, l'aide extérieure, le dialogue politique, la coopération environnementale, la politique de concurrence: autant de domaines qui relèvent des compétences communautaires. Les Etats membres ne peuvent pas, séparément, poursuivre une politique de relations extérieures pleinement efficace, non pas du fait de leur taille, mais parce qu'une telle politique dépend d'instruments pour lesquels ils ont décidé, dans leur grande sagesse, de mettre leurs ressources en commun.

Nous devrions nous fixer pour second objectif de partager de façon plus large notre expérience dans le domaine de la coopération multilatérale. L'Union Européenne a une expérience sans équivalent d'intégration régionale réussie. Elle cherche à préserver ce qu'il y a de meilleur dans les Etats membres, c'est-à-dire la diversité de leurs cultures, de leurs langues, de leurs traditions et de leurs identités nationales, tout en surmontant les vieux démons du passé que sont le nationalisme, la xénophobie, les rivalités destructrices en matière commerciale et monétaire ainsi que leur tendance à partir en guerre les uns contre les autres. Le chemin a été semé d'embûches et d'échecs. L'Union Européenne a souvent été trop interventionniste à mon goût. Je pense que nous devrions accorder plus d'importance au concept de subsidiarité. Il arrive parfois à l'Union Européenne de gaspiller de l'argent et de ne pas être aussi efficace que l'on souhaiterait; ceci est partiellement dû aux Etats membres qui nous ont souvent refusé les moyens dont nous avons besoin pour mieux gérer nos activités. L'Europe est mal aimée. Et pourtant, elle a été un facteur majeur de stabilité et de prospérité sur notre continent ainsi qu'un pôle d'attraction pour les pays sortant de la dictature. Dans un article récent publié dans le Financial Times(2), Michael Prowse décrit une Europe qui proposera au monde du siècle prochain, une combinaison originale de liberté individuelle, de prospérité économique et d'intégration sociale. Elle offrira à l'individu plus de liberté personnelle que l'intolérante Asie.

Et cette liberté sera enrichie d'un sens de la communauté et d'un engagement en faveur de la cohésion sociale qui font largement défaut aux Etats-Unis et sa société génératrice d'exclusion . J'espère que cette vision optimiste se réalisera. Quoi qu'il en soit, elle constitue aussi un défi pour les relations extérieures de l'Union européenne. Car le savoir-faire que nous acquérons aujourd'hui dans la gestion de nos propres affaires revêt une importance capitale pour une communauté internationale qui s'efforce encore à grand peine de créer un cadre économique, juridique et politique susceptible de contenir les débordements des États, d'organiser leurs relations et de maîtriser la mondialisation dans le sens que nous souhaitons. L'Union Européenne peut contribuer aux efforts considérables déployés par la communauté internationale afin de promouvoir une coopération accrue au sein des enceintes multilatérales (Nations unies, OMC ). Notre propre modèle d'intégration inspire également d'autres expériences régionales par exemple en Asie ou en Amérique latine. Par notre engagement déterminé en faveur des Droits de l'Homme, nous pouvons contrecarrer l'idée selon laquelle il existe une contradiction entre nos intérêts commerciaux et le soutien actif aux droits et libertés fondamentales. J'ai toujours eu la conviction que les pays les plus libres sont également aussi les voisins les plus pacifiques et les meilleurs endroits pour investir et faire du commerce. L'ambition de l'Union Européenne doit être de projeter à l'étranger ce que notre modèle a de meilleur: notre sens de la société civile et l'équilibre que nous essayons de trouver entre souverainetés nationales et disciplines communes.

L'Union européenne devrait se fixer pour troisième objectif de devenir un partenaire

crédible des Etats-Unis. Comme je l'ai dit, il est faux d'opposer l'atlantisme à l'ambition d'une union sans cesse plus étroite des peuples européens . Les deux se renforcent mutuellement. Nous devons collaborer étroitement avec les Etats-Unis, qui ont été et demeurent un allié fidèle de l'Europe. On peut à juste titre admirer ce grand pays. Mais dans de nombreux domaines les Etats Unis sont à mon avis dans l'erreur : sur les Nations unies, par exemple, sur la politique environnementale ou sur la poursuite d'une politique extra-territoriale qui paradoxalement s'accompagne d'une hostilité fondamentale à tout droit de regard extérieur dans leurs affaires intérieures. Nous ne pourrons cependant faire valoir ces arguments tant que nous ne serons pas nous-mêmes pris au sérieux. Aujourd'hui, nous ne le sommes pas dans un grand nombre de domaines, et ne méritons pas de l'être. Ce n'est qu'en collaborant plus efficacement et en développant une politique étrangère et de sécurité commune qui nous permette de mieux projeter nos atouts conjugués que nous pourrons espérer contribuer à l'émergence d'un monde multipolaire.

Passons maintenant du général au particulier. Quelle devrait être l'ambition de la PESC dans les domaines politiques clés et comment la Commission européenne devrait-elle y contribuer?

Notre mission première est plutôt interne qu'externe, puisqu'il s'agit de contribuer au dynamisme de l'économie européenne base indispensable d'une politique étrangère crédible. "Donnez-moi le charbon, et je vous donnerai la politique " disait le premier Ministre des Affaires étrangères britannique de l'après-guerre, Ernest Bevin. Or, la politique commerciale externe de la Communauté est aussi un élément essentiel de la politique étrangère européenne.

C'est pour cette raison que l'Union Européenne doit promouvoir un commerce international ouvert et encadré par des règles . Elle doit être une championne de la mondialisation. Celle-ci constitue une chance non seulement par les avantages économiques que le commerce peut apporter aux pays les plus pauvres, mais aussi parce qu'elle permet de faire émerger des sociétés plus ouvertes et plus libres. À cet égard, je salue le récent accord négocié par Pascal Lamy pour l'entrée de la Chine à l'OMC.
La mondialisation n'est pas pour autant une lame de fond dont la maîtrise nous échappe.

Nous devons par exemple réfléchir aux risques provoqués par un écart croissant entre ses participants et ses laissés-pour-compte . Le libre-échange et le développement des technologies de pointe améliorent la vie des gens, mais pas dans toutes les sociétés ni dans tous les pays. Chaque année, les Européens consacrent quelque 11 milliards d'euros à la consommation de glaces alors que 174 enfants africains sur 1000 meurent avant l'âge de cinq ans.

Cela me conduit tout naturellement à vous parler de l'aide extérieure - un domaine dans lequel l'Union européenne ne répond malheureusement pas, à l'heure actuelle, aux attentes que l'on peut légitimer former. La Communauté et les États membres représentent plus de 55 % de l'ensemble de l'aide publique internationale au développement, et quelque 66 % du total des subventions. Mais les fonds sont mal gérés. Mon intention n'est pas, en disant cela, de blâmer les excellents fonctionnaires qui prennent leur tâche très à c ur mais ne peuvent la mener à bien malgré tout leur dévouement. Ils ne sont pas assez nombreux : l'aide accordée par la Communauté européenne a cru deux ou trois fois plus vite que le personnel dont nous disposons pour gérer les fonds. Nous sommes contraints de travailler en suivant des procédures terriblement lourdes qui nous ont été imposées par des États membres attachés au contrôle de gestion projet par projet et soucieux de garantir des contrats à leur
propres opérateurs. C'est ainsi qu'au cours des cinq dernières années, le retard moyen qu'accuse le décaissement des fonds engagés est passé de 3 à 4,5 années. Pour certains programmes, l'arriéré d'engagements en souffrance équivaut à plus de 8,5 années de paiements.

Le mois dernier, nous avons annoncé nos plans pour mettre de l'ordre dans tout cela. Nous proposons à l'autorité budgétaire qu'une partie de chaque programme d'aide soit allouée à sa propre gestion.

Avec ces ressources supplémentaires, nous pourrons:

améliorer la programmation pluriannuelle de l'aide et tenter d'impliquer les États membres à ce stade, afin qu'ils ne retardent pas les projets par des procédures de contrôle excessif;
créer un office unique nommé EuropeAid qui identifiera les projets et sera chargé de leur mise en uvre du début à la fin;
déléguer davantage de pouvoirs vers nos représentations dans les pays tiers, en rapprochant la gestion des projets du terrain et en faisant davantage participer les pays bénéficiaires à la prise de décision.

C'est sans doute là ma première priorité actuellement - travailler en collaboration étroite avec mon collègue Poul Nielson qui est plus particulièrement chargé de la coopération au développement. Si nous n'arrivons pas à gérer nos crédits de manière efficace, il vaudra mieux, alors, ne pas les gérer du tout. Mais si les fonds sont bien gérés, l'aide extérieure est sans conteste un domaine dans lequel la valeur ajoutée de l'action de la Communauté est évidente.

C'est dans les Balkans occidentaux, plus que nulle part ailleurs, que notre aide doit être rapide et efficace. Cette région présente un défi de taille pour l'Europe et pour la PESC ainsi que pour Javier Solana et moi-même. J'ai été ravi d'entendre le Président Chirac annoncer dans son discours du 30 mai, que les Balkans seraient une des grandes priorités PESC de la Présidence Française. Je me réjouis de son intention d'organiser un nouveau sommet, tout comme de son appel en faveur d'une stratégie plus cohérente, plus forte et plus déterminée. La Commission a expliqué en détails ce qu'une telle stratégie signifiera en termes de dépenses budgétaires. La démarche générale de l'Union Européenne est claire:

intégration progressive de ces pays dans l'Union par des accords de stabilisation et d'association ;
relance de ces économies par le développement d'échanges intra-régionaux, ainsi que par des concessions commerciales asymétriques accordées par l'Union Européenne pour encourager la transition vers le libre-échange;
enfin, il s'agit de redonner espoir à des vies brisées et des sociétés déchirées et reconstruire le plus rapidement possible les infrastructures détruites. Nous avons créé l'Agence pour la reconstruction chargée de mettre en uvre ces objectifs au Kosovo. Nous avons également proposé un nouveau règlement afin de disposer à cet effet d'un seul et unique instrument juridique.

Nous travaillons en collaboration étroite avec les Nations unies et avec le Pacte de stabilité et Bodo Hombach. La tâche est immense.

Il n'y a pas de sociétés fondamentalement mauvaises ou violentes. Il y a plutôt des peuples qui subissent encore aujourd'hui les conséquences d'une construction régionale imparfaite résultant du Congrès de Berlin, réuni voici plus d'un siècle. En Serbie, un régime oppresseur fait souffrir un peuple tout entier. Malgré quelques signes encourageants, tels les changements intervenus il y a peu en Croatie, la réalité actuelle n'est pas belle à voir. Nous devons éclairer la voie vers l'Europe.

Dans la région méditerranéenne aussi, l'Union européenne a les moyens de changer les choses. Jusqu'il y a peu, la politique méditerranéenne de l'Union était essentiellement conçue en termes de coopération au développement. Cette époque est définitivement révolue. Comme vous le savez notre programme de coopération est très important en terme de masse financière. Il s'est développé de manière exponentielle ces dernières années et représente actuellement environ un quart de toute l'aide extérieure de l'Union. Mais l'aide n'est qu'une facette d'une politique bien plus vaste. Voici cinq ans, nous avons lancé le partenariat euro-méditerranéen, le Processus de Barcelone. Nous voulons créer un espace de paix, de prospérité et de sécurité tourné vers le Sud et ancré dans le libre-échange - l'équivalent méditerranéen de l'ALENA. Nous voulons promouvoir les Droits de l'Homme, la démocratie et la primauté du droit dans toute la région. Et nous cherchons à établir un partenariat de coopération qui puisse contribuer à enraciner la paix au Moyen-Orient.

Le risque existe que des mots tels que partenariat ne deviennent de simples lieux communs des relations diplomatiques s'ils ne sont pas appuyés par des objectifs et des calendriers solides. C'est la raison pour laquelle je suis déterminé à relancer le Processus de Barcelone. Les ministres ont invité à cette fin la Commission Européenne à faire des propositions avant l'été.

Je pourrais poursuivre ce tour du monde pendant longtemps. Ne craignez rien, je ne propose pas dans ce discours de m'étendre sur les ambitions ou la réalité des engagements de l'Union européenne en Amérique latine, en Afrique, en Asie ou au Moyen-Orient. Je conclurai cependant par quelques brèves remarques sur trois sujets particulièrement importants pour l'avenir de l'Europe: la Russie, l'élargissement et l'ébauche d'une capacité militaire européenne indépendante.

La Russie , tout d'abord, dont la transformation a été un des événements les plus significatifs de ces cinquante dernières années. Les relations futures de la Russie avec l'Union européenne sont d'une importance capitale pour notre continent - et elles restent un casse-tête: parce que la Russie est incontestablement européenne, mais elle n'est pas occidentale. La Russie est une grande puissance. Son économie affaiblie ne représente, toutefois, que 8 % de celle de l'Union européenne et dépend de l'Union pour plus de 40 % de son commerce extérieur. Quelles sont les perspectives de développement de nos relations à long terme ? Et qu'en est-il des pays d'Asie Centrale, du Caucase et de l'Ukraine qui se situent entre les grands pôles continentaux ? Cette question peut susciter des débats théoriques passionnés sur les limites géographiques de l'Union, sur les divisions religieuses et culturelles. Mon approche est pragmatique. Notre intérêt et notre devoir est de nous engager auprès de tous ces pays, et surtout de la Russie, de les aider à développer les structures dont ils ont besoin pour un développement économique et politique sain et durable. Concentrons-nous, pour le moment, sur cette priorité.

Les Russes ont toujours fait davantage confiance à des dirigeants forts qu'à des institutions solides. Mais s'ils veulent attirer les investissements, s'ils veulent résoudre leurs énormes problèmes de sûreté nucléaire, s'ils veulent vaincre la gangrène de la corruption et de la fraude, bref, s'ils veulent redevenir la grande puissance qu'ils devraient être, il leur faut des institutions fortes et efficaces pour asseoir la primauté du Droit. Il est inutile d'avoir de bonnes lois si elles ne peuvent pas être appliquées dans la réalité et si les tribunaux sont trop faibles pour les faire respecter.

L'Union Européenne tient beaucoup à travailler en partenariat avec la Russie. Lors du sommet qui s'est tenu à Moscou à la fin du mois dernier, j'ai pu détecter l'espoir d'un nouvel élan avec M. Poutine. Mais nous ne pourrons apporter notre aide que si la Russie montre sa détermination à respecter les droits individuels et l'État de droit. Les événements de Tchétchénie restent un sujet majeur de préoccupation.

Comme je l'ai déjà dit, l'avenir de la Russie influera profondément sur le processus d'élargissement qui va transformer l'Union européenne dans les prochaines années. Il est difficile de prévoir toutes les conséquences qu'entraînera l'adhésion de tous ces nouveaux membres. Des changements institutionnels radicaux sont indispensables comme l'a illustré le débat passionnant lancé par Joschka Fischer le mois dernier. Je ne veux pas entrer dans ce débat ici.

Mais je tiens simplement à dire que bien que j'éprouve une certaine sympathie pour la conception de Joschka qui imagine des États nations partageant leur souveraineté dans le cadre d'un contrat constitutionnel garantissant une transparence et un contrôle démocratique accru, je tiens à ce que les compétences dont sera investie la structure centrale ainsi créée lui soient conférées par les États nations, et non l'inverse. Les États nations sont l'unité politique de base et continueront d'attirer la loyauté des peuples. L'élargissement de l'Union Européenne exigera également des réformes importantes des politiques communautaires internes , et notamment de la Politique Agricole Commune, ce qui pourrait, si nous procédons avec intelligence, s'avérer un stimulant utile et non un handicap.

Quelles que soient ses conséquences structurelles et politiques, l'élargissement constitue la principale contribution que l'Union Européenne peut apporter à la stabilité européenne, et même mondiale. Selon moi, la projection de la stabilité est la mission essentielle de l'Union et l'objectif central de la PESC. L'élargissement est lui-même la meilleure illustration de cette politique. Nous avons déjà pu constater, en Grèce, en Espagne et au Portugal, combien l'adhésion à l'Union Européenne a contribué à stabiliser des pays sortant d'une dictature.

Enfin, j'avais promis de parler brièvement de sécurité , et du rôle de la Commission au sein des structures institutionnelles en formation. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont fixé de façon très claire leur objectif immédiat. D'ici 2003, ils veulent être en mesure de déployer 50 à 60 000 hommes capables de mener à bien les missions dites de Petersberg: les opérations humanitaires et de secours, la gestion des crises, les missions de maintien et même de rétablissement de la paix . Les Français ont clairement exprimé leur volonté de poursuivre résolument cet objectif pendant leur Présidence. Javier Solana participe activement au volet opérationnel, en renforçant les structures de commandement et de contrôle des opérations européennes. Il traite également du volet institutionnel afin de clarifier les rapports entre l'Union Européenne et l'OTAN. La complexité porte notamment sur la participation de membres de l'Union Européenne non membres de l'OTAN et de membres de l'OTAN non membres de l'Union Européenne. Je soutiens pleinement ces efforts, même si c'est davantage à titre d'observateur intéressé que de participant actif.

Ceci veut-il dire que la Commission doit se tenir à l'écart de toutes ces questions? Certains (peut-être même dans cette salle) répondront par l'affirmative: les questions militaires relèvent de la responsabilité exclusive des États membres, et les institutions communautaires doivent se cantonner à l'exercice de leurs compétences.

Cette conception est erronée, pour au moins deux raisons:

Tout d'abord, même si la Commission n'a aucune compétence (et ne cherche d'ailleurs pas à jouer un rôle) en matière de défense, il est impossible de séparer les questions purement militaires des questions connexes qui relèvent de sa compétence, et auxquelles elle doit apporter sa contribution. Les opérations militaires et non militaires ne peuvent et ne doivent pas être séparées car elles doivent être étroitement coordonnées au service d'une même stratégie. La Commission, peut par exemple financer un soutien politique afin de désamorcer un conflit ; elle peut également organiser la formation de services de contrôle aux frontières là où des migrations de masse risquent d'alimenter des conflits; elle peut enfin contribuer à rétablir les structures administratives dans des pays sortant d'une crise, comme c'est le cas actuellement dans les Balkans. Bref, la Commission dispose d'un large éventail d'instruments et de compétences qui doivent être intégrés dans l'approche globale que l'Union Européenne adopte face à des situations de crise. Ceux-ci vont des projets de déminage à la médiation en passant par le soutien aux médias indépendants. Tout cela suppose que nous soyons impliqués dans le travail quotidien des structures émergentes au sein de l'Union Européenne. La Commission travaille également en ce moment, en collaboration avec les États membres, pour développer des objectifs et des lignes directrices non militaires qui viendront compléter les objectifs militaires.
La deuxième raison pour laquelle il est illusoire de vouloir isoler les structures de sécurité de la Commission est que le commerce et la production en matière d'armement ne peuvent être traités comme une chasse gardée au sein du marché unique. Nous pensons à la concurrence des industries de défense. A la recherche et développement. Aux exportations d'équipements de défense. Aux aspects marché intérieur des échanges commerciaux liés à la défense ainsi qu'aux biens à double usage qui permettent des applications tant militaires que civiles. Il s'agit là de domaines dans lesquels il ne faut pas priver l'industrie européenne des avantages du marché unique.

La Commission doit avancer avec clairvoyance dans tous ces domaines. Comme je vous le disais, nous ne cherchons pas à jouer un rôle dans la prise de décision en matière de défense. Mais je plaide en faveur de l'indivisibilité de la politique étrangère européenne qui ne saurait être confinée à un seul pilier du traité. La Commission doit être pleinement associée à toutes les activités liées à la PESC.

Permettez-moi de conclure en ces termes:

La politique étrangère et de sécurité commune s'est développée lentement au sein de l'Union européenne. Elle en est encore à ses débuts car il s'agit d'un domaine dans lequel les États membres défendent jalousement, et à juste titre, leurs prérogatives nationales. Il existe des limites évidentes à leur volonté de mettre en commun leurs ressources aussi bien techniques que financières. Mais ces dernières années, ils ont commencé à façonner une politique étrangère et de sécurité commune qui pourrait aller au delà de simples déclarations d'intention. De plus, ils ont reconnu que cette politique doit intégrer trois dimensions: les politiques nationales , les politiques communautaires , et la PESC proprement dite (ce que l'on appelle le "deuxième pilier"). La politique étrangère européenne sortira renforcée si la combinaison de ces différents éléments constitue un continuum.

La Commission jouera pleinement son rôle dans cette entreprise fondamentale. Si l'on veut vraiment faire de la PESC un outil performant, des choix difficiles s'imposeront. La Commission s'efforcera d'inciter les États membres à relever ces défis, ce qui l'obligera parfois à proposer des solutions impopulaires. Nous devrons oser dire la vérité aux États membres, lorsque ceux-ci exigent de la Commission des résultats sans lui les moyens budgétaires adéquats. Mais pour agir de la sorte, nous devons garder cette indépendance qui constitue la force et la raison d'être de notre institution.

Les ambitions de l'Europe en matière de politique étrangère doivent aller bien au-delà des réalités actuelles. La PESC en est encore à ses balbutiements. Si elle veut atteindre la maturité, elle aura besoin des soins et de l'attention de ses deux parents: les États membres et les institutions communautaires. Et, comme vous le dira n'importe quel psychologue, l'enfant sera plus heureux et plus fort s'il grandit entouré de l'amour de ses deux parents.

(1) Anthony Forster et William Wallace : Policy-making in the European Union. 4ème ed. OUP 2000.

(2) Édition du week-end, Financial Times du 13 mai 2000.